Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης

	Ελληνική τοπική αυτοδιοίκηση
Βαθμός	Ο.Τ.Α.	Υποδιαιρέσεις
α΄	Δήμος	•  Δημοτική ενότητα  •  Δημοτική κοινότητα
β΄	Περιφέρεια	Περιφερειακή ενότητα

Οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, συντομότερα ΟΤΑ, ονομάζονται τα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου που το καθένα έχει συσταθεί σε συγκεκριμένο έδαφος της Ελλάδας και έχει ως σκοπό τη διοίκηση των τοπικών ζητημάτων, τα δε όργανά του εκλέγονται με καθολική ψηφοφορία.

Εμμέσως ο όρος εμπεριέχει και γεωγραφική/δημογραφική σημασία, υπό την έννοια ότι κάθε ΟΤΑ έχει καθορισμένη έκταση, έδρα και συγκεκριμένο πληθυσμό.

Βαθμοί - Αρμοδιότητες

Βάσει της τρέχουσας διοικητικής διαίρεσης, οποιοδήποτε σημείο της ελληνικής επικράτειας (εξαιρουμένου του Αγίου Όρους) υπάγεται ταυτόχρονα στη δικαιοδοσία δύο ΟΤΑ: ενός πρωτοβάθμιου που ονομάζεται δήμος κι ενός δευτεροβάθμιου που ονομάζεται περιφέρεια.

Οι βασικές αρχές συγκρότησης και λειτουργίας των ΟΤΑ τίθενται από το Σύνταγμα, σύμφωνα με το οποίο:

• Η δημόσια διοίκηση οργανώνεται βάσει του αποκεντρωτικού συστήματος (101§1).
• Οι ΟΤΑ είναι υπεύθυνοι για τη διοίκηση των τοπικών υποθέσεων - μάλιστα σε περίπτωση σύγκρουσης αρμοδιοτήτων μεταξύ ΟΤΑ και κεντρικής διοίκησης, συντρέχει υπέρ των πρώτων τεκμήριο αρμοδιότητας. Επίσης, η κεντρική διοίκηση μπορεί να αναθέσει στους ΟΤΑ και δικές της αρμοδιότητες (102§1).
• Οι ΟΤΑ χαίρουν διοικητικής - οικονομικής αυτοτέλειας και οι αρχές τους εκλέγονται με καθολική μυστική ψηφοφορία (102§2).
• Η εποπτεία του κράτους στους ΟΤΑ περιορίζεται αποκλειστικά στον έλεγχο νομιμότητας των αποφάσεων και πράξεών τους (102§4). Επίσης το κράτος είναι υποχρεωμένο τα λαμβάνει όλα εκείνα τα μέτρα που απαιτούνται για την εξασφάλιση της οικονομικής αυτοτέλειας των ΟΤΑ, καθώς και να τους ενισχύει οικονομικά όταν τους μεταβιβάζει δικές του αρμοδιότητες (102§5).

Ο ορισμός τού τι αποτελεί «τοπική υπόθεση», καθώς και του πώς οι σχετικές αρμοδιότητες κατανέμονται ανάμεσα σε α΄βάθμιους και β΄βάθμιους ΟΤΑ, γίνεται με νόμο. Σύμφωνα με τη γενικότερη φιλοσοφία, συνήθως ο δήμος είναι αρμόδιος για τα στενά τοπικά ζητήματα και η περιφέρεια για τα ευρύτερα. Παραδείγματος χάριν, η συντήρηση των τοπικών δρόμων ή η έκδοση άδειας λειτουργίας των συνεργείων αυτοκινήτων είναι ευθύνες του δήμου, όμως η συντήρηση του οδικού δικτύου που συνδέει τους δήμους ή η έκδοση πιστοποιητικών καταλληλότητας για βιομηχανίες ανήκουν στην αρμοδιότητα της περιφέρειας. Η εμπειρία πάντως έχει δείξει ότι ο διαχωρισμός είναι δύσκολος, λόγω της πολυνομίας που συχνά οδηγεί σε αντικρουόμενες διατάξεις.

Ιστορική εξέλιξη

Η συγκρότηση ενός κράτους βασισμένου στις αρχές της λαϊκής συμμετοχής και της αποκέντρωσης αποτέλεσε διακηρυκτική αρχή της Επανάστασης του 1821. Εξάλλου ο ελληνισμός κουβαλούσε μακρά αυτοδιοικητική παράδοση από την περίοδο της Τουρκοκρατίας, όταν τα τοπικά συμβούλια κι οι δημογέροντες διαχειρίζονταν το μεγαλύτερο μέρος των ζητημάτων της καθημερινής ζωής. Τα πράγματα όμως έλαβαν διαφορετική εξέλιξη μετά την απελευθέρωση: Το Ι΄ Ψήφισμα του Καποδίστρια (1828), το οποίο αποτέλεσε την πρώτη διοικητική διαίρεση της ελεύθερης Ελλάδας, δεν προέβλεπε αυτοδιοικητικούς θεσμούς. Ο συγκεντρωτισμός αυτός εντοπίζεται στην ανάγκη του κυβερνήτη να ισχυροποιήσει την κεντρική εξουσία - η χώρα βρισκόταν ακόμη σε εμπόλεμη κατάσταση, ενώ μεγάλο μέρος της παλαιάς αυτοδιοικητικής αριστοκρατίας εμφάνιζε φυγόκεντρες τάσεις.

Οι πρώτοι ΟΤΑ, αν και όχι με το σύγχρονό τους χαρακτήρα, συστάθηκαν μετά την εγκαθίδρυση της μοναρχίας. Μόνο στα πρώτα δεκατρία χρόνια του Όθωνα, το Βασίλειο της Ελλάδας γνώρισε τρεις βασικές νομοθεσίες: Αντιβασιλείας (1833), Άρμανσμπεργκ (1836), Κωλέττη (1845). Κοινό σημείο όλων ήταν πως υιοθετούσαν μεν μια σχετική αυτοδιοικητική προσέγγιση, αλλά στην πράξη κρατούσαν τα τοπικά δημόσια νομικά πρόσωπα (δήμους, επαρχίες και νομαρχίες) υπό τον ασφυκτικό έλεγχο της κυβέρνησης, η οποία άμεσα ή έμμεσα διόριζε τους επικεφαλής τους. Η λαϊκή συμμετοχή περιοριζόταν στα δημοτικά (κι αραιότερα στα νομαρχιακά) συμβούλια που κατά βάσιν ήταν εισηγητικά, από τη στιγμή που τα διορισμένα μονοπρόσωπα όργανα συγκέντρωναν τις εκτελεστικές αρμοδιότητες. Επομένως δεν μπορούμε να μιλάμε ακριβώς για ΟΤΑ όπως τους ορίζουμε σήμερα, αλλά για βαθμίδες της κεντρικής διοίκησης με μερική λαϊκή συμμετοχή. Στο ίδιο πνεύμα κινήθηκαν αργότερα και οι μεταρρυθμίσεις της κυβέρνησης Θεοτόκη (1899) και Μαυρομιχάλη (1909).

Το σημείο-τομή στα αυτοδιοικητικά πράγματα ήταν ο νόμος ΔΝΖ 1912 του Ελευθερίου Βενιζέλου που παραχωρούσε πλήρη αυτοδιοίκηση στους δήμους (αστικές περιοχές ή πρωτεύουσες νομών) και τις κοινότητες (αγροτικές περιοχές). Αν και δεν έπραξε κάτι αντίστοιχο στις νομαρχίες, τις οποίες διατήρησε υπό τον έλεγχο της κυβέρνησης, δεν είναι υπερβολή ότι ο συγκεκριμένος νόμος αποτέλεσε τη «ληξιαρχική πράξη γέννησης» των σύγχρονων α΄βάθμιων ΟΤΑ.

Το σχήμα του Βενιζέλου πέρασε από πολλές περιπέτειες, συνυφασμένες με την ταραχώδη πολιτική ιστορία της χώρας, αλλά η βασική φιλοσοφία του παρέμεινε αναλλοίωτη έως τη δεκαετία του '90. Η επόμενη μεγάλη αλλαγή ήλθε με το νόμο 2218/1993 της κυβέρνησης Ανδρέα Παπανδρέου, η οποία αμέσως μετά την ανάδειξή της το 1993 καθιέρωσε την αιρετή νομαρχιακή αυτοδιοίκηση: Αρχής γενομένης απ' τις τοπικές εκλογές του 1994, τα όργανα διοίκησης των νομαρχιών εκλέγονταν με άμεση ψηφοφορία, τα δε νομικά τους πρόσωπα μετατρέπονταν σε β΄βάθμιους ΟΤΑ. Ακολούθησε λίγα χρόνια αργότερα ο Καποδίστριας της κυβέρνησης Σημίτη (Ν.2539/1997), ο οποίος μετέβαλε τα διοικητικά όρια των α΄βάθμιων ΟΤΑ μέσω συνενώσεων, αφήνοντας όμως ανέπαφο το θεσμικό χαρακτήρα τους.

Η σημερινή μορφή των ΟΤΑ είναι αποτέλεσμα του Καλλικράτη (κυβέρνηση Γ. Παπανδρέου, Ν.3852/2010), ο οποίος συνένωσε περαιτέρω τους α΄βάθμιους ΟΤΑ και κατήργησε τις νομαρχίες, αντικαθιστώντας τις ως β΄βάθμιους ΟΤΑ από τις περιφέρειες. Οι τελευταίες υπήρχαν και προ Καλλικράτη, δεν αποτελούσαν όμως ΟΤΑ.

Εξωτερικοί σύνδεσμοι

• Η θεσμική ιστορία της τοπικής αυτοδιοίκησης στην Ελλάδα έως τη δεκαετία του 1980 - Δ. Στεμπίλης & Δ. Γρηγοριάδου, εφ. Δρόμος