Χρήστης:Regref

Από τη Βικιπαίδεια, την ελεύθερη εγκυκλοπαίδεια
Μετάβαση σε: πλοήγηση, αναζήτηση

Η κανονιστική μεταρρύθμιση

1. Εννοιολογική οριοθέτηση Η «κανονιστική μεταρρύθμιση» αποτελεί μια, μάλλον, αδόκιμη μεταφορά στην ελληνική γλώσσα του αγγλικού όρου «regulatory reform». Λέγοντας αδόκιμη, δεν εννοούμε τόσο το νεολογισμό που εισάγεται, όσο τη νομική του σημασιολόγηση, η οποία φαίνεται να αφορά την παραγωγή μόνο των κανονιστικών ρυθμίσεων. Σύμφωνα, όμως, με την ελληνική έννομη τάξη, υπάρχουν δύο κέντρα παραγωγής ρυθμίσεων: η Βουλή, η οποία παράγει τους τυπικούς νόμους, και τα εξουσιοδοτημένα απ’ αυτή όργανα που παράγουν τις δευτερογενείς κανονιστικές ρυθμίσεις, δηλαδή, ο Πρόεδρος της Δημοκρατίας για τα προεδρικά διατάγματα και η Κυβέρνηση για τις υπουργικές αποφάσεις. Συνεπώς, για να καλύψει και τα δύο ρυθμιστικά κέντρα, ο όρος «regulatory reform» θα έπρεπε να αποδοθεί ως «νομοθετική και κανονιστική μεταρρύθμιση» . Είναι, ωστόσο, γεγονός ότι στη διεθνή συζήτηση για την «κανονιστική μεταρρύθμιση» εμφανίζεται μόνο ο γενικός όρος «regulation» (ρύθμιση), αντί των οικείων σε εμάς όρων νόμος, προεδρικό διάταγμα ή υπουργική απόφαση. Ο λόγος για τον οποίο προτιμάται η αδιαφοροποίητη έννοια «ρύθμιση» έναντι όλων των άλλων, οφείλεται στο ότι όλες οι ρυθμίσεις, αδιακρίτως ιεραρχικού επιπέδου παραγωγής τους, θεωρούνται μέσα λήψης απόφασης από τις κυβερνήσεις με σκοπό την ικανοποίηση αιτημάτων των πολιτών και των επιχειρήσεων, όπως και την επίλυση λειτουργικών προβλημάτων τους . Είναι προφανές ότι η επιλογή του όρου «ρύθμιση» δεν υπακούει σε νομικά κριτήρια . Άρα, θα ήταν μάλλον άσκοπο να προσπαθήσουμε να ακριβολογήσουμε αποδίδοντας στα ελληνικά το «regulatory reform» με μια νομική κατασκευή και αρκούμαστε στη συμβατική διατύπωσή του ως «κανονιστική μεταρρύθμιση». Η θέση μας αυτή ενισχύεται και από το γεγονός ότι στο πλαίσιο της κανονιστικής μεταρρύθμισης, οι ρυθμίσεις διακρίνονται σε οικονομικές, κοινωνικές και διοικητικές κατά το περιεχόμενό τους και όχι κατά το όργανο έκδοσής τους. Οικονομικές είναι οι ρυθμίσεις μέσω των οποίων ο νομοθέτης παρεμβαίνει ευθέως στις επιχειρήσεις και τις αποφάσεις της αγοράς, όπως, για παράδειγμα, ο καθορισμός των τιμών, ο ανταγωνισμός, η είσοδος ή έξοδος από την αγορά. Κοινωνικές χαρακτηρίζονται οι ρυθμίσεις που προστατεύουν αξίες όπως η υγεία, η ασφάλεια, το περιβάλλον και η κοινωνική συνοχή, ενώ διοικητικές όσες αφορούν τη γραφειοκρατία και τις διοικητικές διατυπώσεις, ό,τι αποκαλείται διεθνώς «red tape».

1.1. Οι επιστημονικές και μεθοδολογικές απαρχές της κανονιστικής μεταρρύθμισης και η σύγχρονη θεωρητική νομιμοποίησή της Η κανονιστική μεταρρύθμιση δεν είναι μια ενδογενής εξέλιξη του νομικού συστήματος, αλλά μια ανάπτυξη του οικονομικού συστήματος που το επηρεάζει και στην οποία καλείται σήμερα να προσαρμοστεί. Εκφάνσεις της κανονιστικής μεταρρύθμισης θα μπορούσαμε να ανιχνεύσουμε σε διαφορετικά επιστημονικά ρεύματα και διοικητικές, πολιτικές και οικονομικές πρακτικές. Εάν, όμως, η κανονιστική μεταρρύθμιση οριοθετηθεί σύμφωνα με τις προδιαγραφές του ΟΟΣΑ, του Οργανισμού που πρωτοστατεί στην προώθηση του ομώνυμου προγράμματος για περισσότερο από δέκα χρόνια, τότε οι απαρχές της ανάγονται στις οικονομικές αναλύσεις του δικαίου από θεωρητικούς του οικονομικού δικαίου ή πρακτικούς οικονομολόγους. Είναι γεγονός ότι το «οικονομικό δίκαιο», ο υβριδικός αυτός επιστημονικός κλάδος, έπαιξε καταλυτικό ρόλο στην εμφάνιση της κανονιστικής μεταρρύθμισης. Κοινός παρονομαστής τους, η καταγωγή ή αναφορά τους στην αγγλοσαξονική παράδοση του common law. Η πρόσληψη της οικονομικής ανάλυσης του δικαίου στην Ευρώπη εστιάσθηκε στη νέα ιδέα για τη νομιμοποίηση των κανονιστικών ρυθμίσεων, σύμφωνα με την οποία, όταν πρόκειται να θεσπίσουμε μια διάταξη, αντί να διερευνούμε μόνο αν συντρέχουν οι τυπικές νομικές προϋποθέσεις (έλεγχος συνταγματικότητας), πρέπει, επιπλέον, να υπολογίζουμε και να αξιολογούμε ορθολογικά το κόστος τόσο της σύννομης, όσο και της παράνομης θεσμοθετούμενης συμπεριφοράς. Η δικαιικά ενδιαφέρουσα συμπεριφορά (πρέπει να) είναι και οικονομικά ενδιαφέρουσα. Η θετική ή αρνητική αξιολόγηση της ρύθμισης αφορά τόσο την αποτελεσματικότητά της, όσο και την κατανομή (ή ανακατανομή) των πόρων που απαιτούνται για την υλοποίησή της. Η οικονομική ανάλυση του δικαίου δεν περιορίζεται στην αξιολόγηση των κανονιστικών επιπτώσεων σε ατομικό επίπεδο, αλλά επεκτείνεται και στην εξέταση των συνεπειών της ρύθμισης σε θέματα που αφορούν την ουσιαστική λειτουργία της αγοράς, από τον ανταγωνισμό και τις επενδύσεις μέχρι τον καθορισμό των ωραρίων λειτουργίας των καταστημάτων.

Επιχειρώντας μια σύντομη ανασκόπηση, πρέπει να υπενθυμίσουμε ότι η πρώτη απόπειρα οικονομικής ανάλυσης του δικαίου ξεκίνησε από τις ΗΠΑ με τη μελέτη των ρυθμίσεων του αστικού δικαίου για την ιδιοκτησία, τις συμβάσεις και τις αποζημιώσεις και βαθμιαία επεκτάθηκε, ιδιαίτερα κατά τη δεκαετία ’70, στο σύνολο των πεδίων του common law, συγκροτώντας μια αυτοτελή, ολοκληρωμένη αναλυτική οπτική.

Σύμφωνα με τον Peltzman , η οικονομική θεωρία της ρύθμισης εμφανίστηκε με ένα άρθρο του George Stigler το 1971. Μέχρι τότε, οι θεωρίες για τη ρύθμιση, δηλαδή την κρατική παρέμβαση, αναφέρονταν, περισσότερο ή λιγότερο, στην άποψη του Adam Smith, ότι η παρέμβαση του κράτους δικαιολογείται εκεί όπου η οικονομία και η αγορά εμφανίζουν αποτυχίες ή, με άλλα λόγια, όταν η αγορά δεν μπορεί να λύσει μόνη της τα προβλήματα που παρουσιάζονται . Οι ρυθμιστικές αρχές υπάκουαν σε αυτή τη φιλοσοφία, μέχρις ότου συνειδητοποιήθηκε ότι υπάρχει μια κατηγορία σφαλμάτων της αγοράς τα οποία δεν μπορούν να διορθωθούν με τα μέσα που η ίδια διαθέτει. Η δημιουργία μονοπωλίων, για παράδειγμα, στο χώρο των αεροπορικών μεταφορών, δεν μπορούσε στην πράξη να εμποδιστεί, παρότι υπήρχαν ρυθμίσεις που την απαγόρευαν. Αντίστοιχα, παρατηρήθηκε ότι στο χώρο της ενέργειας, οι τιμές δεν μειώνονταν παρά την ύπαρξη ρυθμίσεων που όριζαν το αντίθετο . Ακολούθησε μια περίοδος έντονων αναζητήσεων με συγκεκριμένες ρυθμίσεις σε διάφορα πεδία της οικονομικής ζωής , η οποία οδήγησε τους αναλυτές στο συμπέρασμα ότι οι παρεμβάσεις λειτουργούν άλλοτε θετικά, όταν τα φυσικά μονοπώλια περιορίζονται και οι τιμές βελτιώνονται υπέρ του καταναλωτή, και άλλοτε αρνητικά όταν δημιουργούνται ή διατηρούνται μονοπώλια και αυξάνονται οι τιμές. Η θεωρητικοποίηση των εμπειρικών ευρημάτων έγινε από τον Stigler , ο οποίος χρησιμοποίησε γι’ αυτό έννοιες γνωστές από τη θεωρία της ορθολογικής επιλογής και, ιδιαίτερα, από το έργο του Antony Downs και του Mancur Olson . Ένα νέο και εύφορο πεδίο ανάπτυξης της οικονομικής θεωρίας της ρύθμισης δημιουργείται από τη δεκαετία του ’80 και μετά, όταν η έννοια της ρύθμισης ανανοηματοδοτείται στο πλαίσιο της θεωρίας του «κυρίου δρώντος» (principle-agent theory). Σύμφωνα με αυτή, η ρύθμιση κατανοείται ως «ένα παίγνιο μεταξύ ποικίλων παικτών με διαφορετικό βαθμό πληροφοριών και γνώσεων, οι οποίες είναι απαραίτητες για τις επιλογές εκείνες που θα οδηγήσουν στην αποδοτική και δίκαιη κατανομή των πόρων» . Στο παίγνιο αυτό, το κράτος έχει τον ιδιαίτερο ρόλο να εγγυηθεί την ακώλυτη και ισότιμη πρόσβαση στην πληροφορία όλων των ενδιαφερομένων. Η προσέγγιση αυτή προσέφερε στη θεωρία των δημοσίων οικονομικών ένα επιπλέον αναλυτικό εργαλείο με το οποίο το κράτος μπορεί να συμβάλει στη μεγιστοποίηση της κοινωνικής ευημερίας. Ένας από τους λόγους ελλιπούς αποτελεσματικότητας στην εκπλήρωση αυτού του πάγιου σκοπού του κράτους είναι η ύπαρξη υψηλού συναλλακτικού κόστους όταν η ροή της πληροφορίας εμποδίζεται επειδή οι υπάρχουσες κανονιστικές ρυθμίσεις δυσκολεύουν ή περιορίζουν την κυκλοφορία της. Για την ακώλυτη πρόσβαση στην πληροφορία (το βασικό αγαθό γύρω από το οποίο αρθρώνεται η ανάπτυξη στη Νέα Οικονομία), η οικονομική θεωρία της ρύθμισης προτείνει τη μεταρρύθμιση του συστήματος παραγωγής και διοίκησης των κανονιστικών ρυθμίσεων. Η ανάγκη κανονιστικής μεταρρύθμισης επιτείνεται στις περιπτώσεις διαρθρωτικών οικονομικών αλλαγών, όπως οι ιδιωτικοποιήσεις, και δράσεων διοικητικού εκσυγχρονισμού, όπως η βελτίωση της αποτελεσματικότητας, της αποδοτικότητας και της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών, όπου απαιτείται ο περιορισμός των γραφειοκρατικών εμποδίων και η διασφάλιση της μέγιστης ισότιμης συμμετοχής των ενδιαφερομένων στη λήψη των οικονομικών και πολιτικο-διοικητικών αποφάσεων. Η οικονομική θεωρία της ρύθμισης βρίσκεται, σήμερα, σε πλήρη άνθηση και τόσο οι θεωρητικές μελέτες, όσο και οι πρακτικές της εφαρμογές είναι πολλές. Αποτελεί, πλέον, γενική πεποίθηση ότι οι ρυθμίσεις και η μεταρρύθμιση του τρόπου παραγωγής τους έχουν σημαντικές συνέπειες στην οικονομική ανάπτυξη, οι οποίες διερευνώνται σε ολοένα περισσότερες χώρες . Η παρουσία του οικονομικού δικαίου είναι σήμερα πολύ εντονότερη απ’ ότι στο παρελθόν, αν και οι θέσεις της «οικονομικής ανάλυσης του δικαίου» δεν βάρυναν ποτέ ιδιαίτερα στις παραδοχές και τον τρόπο εργασίας των νομικών του «θετικού δικαίου». Πράγματι, ορισμένες από τις μεθόδους της οικονομικής ανάλυσης του δικαίου, λόγου χάρη η ανάλυση κόστους-ωφέλειας, έχουν ενσωματωθεί στα παραδοσιακά εργαλεία αντιμετώπισης νομοθετικών παθολογιών όπως η πολυνομία και η εκνομίκευση, ανεξάρτητα από την ύπαρξη προγράμματος κανονιστικής μεταρρύθμισης. Είναι γεγονός ότι η κανονιστική μεταρρύθμιση διευρύνεται ουσιωδώς σε σχέση με τις παλαιότερες επεξεργασίες που την περιόριζαν στο ρόλο είτε μιας οικονομικής τεχνικής, είτε ενός παρακολουθήματος των εφαρμοζόμενων νομοθετικών και νομοτεχνικών πρακτικών. Μέσω του εμπλουτισμού και της όσμωσής της με την πολιτική επιστήμη και το μάνατζμεντ, εντάσσεται οργανικά στο σώμα του ΝΔΜ και οι στόχοι της συμπίπτουν με τους στόχους των υπόλοιπων διοικητικών μεταρρυθμίσεών του. Αναφέρουμε, για παράδειγμα, την επιδίωξη αυτο-περιορισμού και ελέγχου της γραφειοκρατίας που παράγεται ως συνέπεια κανονιστικών ρυθμίσεων, υπέρ των καταναλωτών, των επιχειρήσεων και των πολιτών, των υποκειμένων της ρύθμισης, εν γένει . Επίσης, τη διαδικασία κοινωνικής διαβούλευσης, ως μεθοδολογία παραγωγής των κανονιστικών ρυθμίσεων, η οποία κατατείνει σε αυτό που όλες οι μεταρρυθμίσεις του ΝΔΜ επιδιώκουν: δημιουργία δομών επικοινωνίας με τους πολίτες και μέγιστη ικανοποίηση των αιτημάτων και προσδοκιών τους με διαφάνεια και συμμετοχή. Αλλά και αντίστροφα, η επίδραση του ΝΔΜ στην κανονιστική μεταρρύθμιση έχει ως άμεση και σημαντική συνέπεια τον μετασχηματισμό της απρόσωπης κρατικής νομοπαραγωγικής μηχανής σε ένα νομοθετικό μηχανισμό που ρυθμίζει διαλεγόμενος με τους πολίτες, τις επιχειρήσεις και τους πολιτικούς και στηρίζεται στην προσωπική ευθύνη και λογοδοσία του προτείνοντος τη ρύθμιση. Η εξέλιξη αυτή θα πρέπει να συνοδευτεί από μια πολύ προσεκτική ανάλυση των αλλαγών που συμβαίνουν στο σύστημα διακυβέρνησης. Εφόσον σήμερα η συζήτηση για τη διακυβέρνηση δεν περιορίζεται στα όρια του εθνικού κράτους, αλλά επεκτείνεται στις πολύπλευρες σχέσεις των υπερεθνικών, εθνικών και τοπικών κυβερνήσεων, η διεύρυνση της έννοιας και του περιεχομένου της ρύθμισης είναι αναπόφευκτη. Η ρύθμιση αποκόπτεται από το εθνικό κράτος και τους θεσμούς του, επεκτείνεται σε δημόσιες και ιδιωτικές οργανώσεις και αποκτά ιδιαίτερα, δικά της χαρακτηριστικά . Η συζήτηση για το «κανονιστικό κράτος» (regulatory state) δεν παραπέμπει στο παλιό παρεμβατικό κράτος, αλλά σε ένα κράτος που αποδίδει μεγάλη σημασία στη δημιουργία και τήρηση των κανόνων λειτουργίας των άλλων κοινωνικών υποσυστημάτων. Η «κανονιστική οργάνωση», δημόσια ή ιδιωτική, εθνική, υπερεθνική ή τοπική , πρέπει: α) να μπορεί να θέτει το πλαίσιο της συμπεριφοράς/λειτουργίας άλλων οργανώσεων, β) να διατηρεί κάποιου είδους ιεραρχική σχέση, μακροχρόνια και σταθερή, με τις οργανώσεις που εφαρμόζουν αυτό το πλαίσιο κανόνων και γ) να διαθέτει το κύρος ή την εντολή να εκδίδει τους ρυθμιστικούς κανόνες . Η επισήμανση αυτή έχει ιδιαίτερη σημασία και για την προβληματική της διακυβέρνησης, η οποία θα αναπτυχθεί σε επόμενο κεφάλαιο, καθώς δέχεται ότι το κράτος δεν μπορεί να εκχωρήσει το κανονιστικό δικαίωμα του ελέγχου και της παραγωγής ρυθμίσεων, εάν πρόκειται να συνεχίσει να εγγυάται το δημόσιο συμφέρον.

1.2. Ο «κανονιστικός αποπαρεμβατισμός» (deregulation) ως προπομπός της κανονιστικής μεταρρύθμισης Οι προαναφερθείσες θεωρητικές επεξεργασίες βρήκαν για πρώτη φορά πολιτική έκφραση στα προγράμματα «απορρύθμισης»/«κανονιστικού αποπαρεμβατισμού». Αφετηρία τους αποτέλεσε το κεντρικό σημείο της οικονομικής θεωρίας του δικαίου ότι η ύπαρξη ενός πλαισίου κρατικών κανόνων που ορίζουν το εύρος και τον τρόπο άσκησης επιχειρηματικής δραστηριότητας, λειτουργεί περιοριστικά ως προς αυτή. Η αρνητική εμπειρία από τις διαρκείς και λεπτομερειακές ρυθμίσεις σε πεδία της οικονομικής και επιχειρηματικής δραστηριότητας, στα οποία το κράτος είχε δραστηριοποιηθεί είτε μόνο του, είτε σε συνεργασία με μη κρατικούς φορείς, έδειξε, γενικά, ότι:  Η εκνομίκευση και η πολυνομία περιορίζουν σημαντικά τις δυνατότητες πληροφόρησης του πολίτη και των επιχειρήσεων, ενώ το κόστος της μη-πληροφόρησης, όπως και της παραπληροφόρησης, είναι ιδιαίτερα σημαντικό.  Η ύπαρξη πολυνομίας οδηγεί στην αναζήτηση τρόπων παράκαμψης των κανονισμών και στη δημιουργία φαινομένων διαφθοράς.

Με σκοπό τη συρρίκνωση ή και την κατάργηση ρυθμίσεων συγκροτήθηκε ένα πρόγραμμα πολιτικών, οικονομικών και νομικών δράσεων που έγινε γνωστό ως «κανονιστικός αποπαρεμβατισμός» ή «απορρύθμιση». Η απόσυρση του κράτους από τη ρύθμιση οικονομικά σημαντικών δραστηριοτήτων προβλήθηκε ως συνταγή για την υπέρβαση της «κρίσης του ρυθμιστικού δικαίου» και την ανάσχεση της «νομοθετικής πλημμυρίδας» . Το πρόγραμμα, το οποίο υιοθετήθηκε από συντηρητικές κυβερνήσεις κατά τη δεκαετία του ’80 και από σοσιαλιστικές κατά τη δεκαετία του ’90, περιελάμβανε, κυρίως, δράσεις απελευθέρωσης των αγορών, ιδιωτικοποιήσεις, απο-κρατικοποιήσεις και διαρθρωτικές αλλαγές, με σκοπό την ευελιξία και την επέκταση των αγορών, την ενίσχυση του ανταγωνισμού, την αποκέντρωση και την απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών (απο-γραφειοκρατικοποίηση). Οι τομείς του δικαίου που επηρεάσθηκαν άμεσα ήταν πολλοί. Μεταξύ αυτών αναφέρουμε το δίκαιο του ανταγωνισμού και των μεταφορών -οδικών, σιδηροδρομικών και, πρωτίστως, αεροπορικών. Η ιδιωτικοποίηση των κρατικών επιχειρήσεων, ιδίως στους τομείς των μεταφορών, των τηλεπικοινωνιών και της ενέργειας , επέφερε ουσιώδεις αλλαγές και στο θεσμικό πλαίσιο λειτουργίας τους, το οποίο σε υπερεθνικούς σχηματισμούς όπως η Ευρωπαϊκή Ένωση κωδικοποιήθηκε σε ενιαίες αρχές και διαδικασίες. Το κίνημα του κανονιστικού αποπαρεμβατισμού συνάντησε, όμως, τα όριά του εκεί ακριβώς όπου η κλασική θεωρία του κράτους οριοθετούσε τις δραστηριότητες της αγοράς: στις περιοχές της κοινωνικής πολιτικής, στις οποίες η οικονομική ορθολογικότητα αποδείχθηκε ότι δεν μπορούσε να δώσει λύσεις υποκαθιστώντας το κράτος στην αναδιανεμητική του λειτουργία. Φορολογική πολιτική, εκπαιδευτική πολιτική, πολιτική δημόσιας υγείας και προστασίας του περιβάλλοντος έπεσαν θύματα του κανονιστικού αποπαρεμβατισμού, αφού η απόσυρση του κράτους από τη ρύθμιση των περιοχών αυτών σήμανε ταυτόχρονα και την εγκατάλειψη του κοινωνικού του ρόλου για την προστασία των αδυνάτων. Η ογκούμενη απαίτηση κρατικών ρυθμιστικών παρεμβάσεων στις περιοχές αυτές ήταν επόμενη. Σήμερα, το κράτος και το βασικό του εργαλείο, το δίκαιο, φαίνεται ότι επανακάμπτουν. Η έκκληση, ωστόσο, για επαναφορά του κράτους συνοδεύεται πλέον από την ανάγκη προσαρμογής των εταίρων στη νέα πραγματικότητα. Οι σχέσεις κράτους, δικαίου και οικονομίας επαναπροσδιορίζονται, διαμορφώνοντας μια νέα θεωρητική και πολιτική ατζέντα: κανείς δεν αποσύρεται από το στίβο -όπως στην περίπτωση του αποπαρεμβατισμού- αλλά και κανείς δεν είναι απόλυτος κυρίαρχος του παιχνιδιού. Είναι η ώρα των δικτύων και της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης, η οποία, όσον αφορά τις ρυθμιστικές παρεμβάσεις του κράτους, εκφράζεται από την «κανονιστική διακυβέρνηση» .

2. Οι στόχοι της κανονιστικής μεταρρύθμισης και τα κριτήρια ελέγχου των ρυθμίσεων Η κανονιστική μεταρρύθμιση αποτελείται από δράσεις που στοχεύουν στη βελτίωση της ποιότητας των ρυθμίσεων -είτε μεμονωμένα, είτε στο επίπεδο των θεσμών και της διαδικασίας παραγωγής τους- και στην αύξηση της αποτελεσματικότητας των σχετικών μεταρρυθμιστικών προγραμμάτων. Ρύθμιση καλύτερης ποιότητας μπορεί να επιτευχθεί με:  την ακριβέστερη οριοθέτηση του προβλήματος που καλείται να επιλύσει,  την ελαχιστοποίηση των βαρών που προκαλούνται από την εφαρμογή της στην οικονομία και την αγορά,  τη μεγιστοποίηση της διαφάνειας σε όλες τις φάσεις κατάρτισής της,  τη διεύρυνση της δημοκρατίας και της κοινωνικής συμμετοχής στη νομοπαραγωγική διαδικασία,  την ενίσχυση της συλλογικότητας, τόσο στην επεξεργασία, όσο και στην απόφαση και εφαρμογή της,  την αναβάθμιση του Κοινοβουλίου.

Η κανονιστική μεταρρύθμιση επιδιώκει, ταυτόχρονα, στόχους παλαιότερους, γνωστούς από τη «νομοθετική τεχνική», και νεότερους που προτείνονται από την οικονομική ανάλυση του δικαίου. Αναφέρουμε από τη νομοθετική τεχνική την αρχή της οικονομικότητας, την ακρίβεια και σαφήνεια της έκφρασης, τη συστηματική κατάταξη της κανονιστικής ύλης, την προσήκουσα γνωστοποίηση και την ολοκληρωμένη και εποπτική μορφή της ρύθμισης, και από τα νεότερα κριτήρια που ενσωματώνουν αρχές και μεθοδολογίες γνωστές από την οικονομία και τη διοικητική επιστήμη, την αναγκαιότητα, τη λειτουργική δικαιοσύνη, την παρακολούθηση της εφαρμογής και την ανάλυση κόστους-ωφέλειας. Παρ’ όλον ότι η κανονιστική μεταρρύθμιση έχει σημαντικά δάνεια από την οικονομική επιστήμη, ενσωματώνει, όμως, ταυτόχρονα πολλές από τις προσπάθειες ελέγχου της πολυνομίας που προέρχονται είτε από τη νομική, είτε από τη διοικητική επιστήμη. Από την ιδιαίτερα πλούσια βιβλιογραφία αξίζει να παραπέμψουμε στις αναλύσεις της «νομοθετικής επιστήμης», έναν υβριδικό κλάδο μεταξύ νομικής και διοικητικής επιστήμης που διακρίνει μεταξύ «άτυπης» ή «εσωτερικής» νομοθετικής διαδικασίας, την ευθύνη της οποίας έχει η διοίκηση, και της «τυπικής» ή «εξωτερικής» που συνιστά αρμοδιότητα του κοινοβουλίου και των λοιπών εξουσιοδοτημένων οργάνων λήψης απόφασης. Ο εξορθολογισμός της άτυπης νομοθετικής διαδικασίας επιχειρείται μέσα από την υιοθέτηση μιας μεθοδολογίας με πολλά στοιχεία από την «ανάλυση δημόσιας πολιτικής» που περιλαμβάνει: α) την εύρεση του προβλήματος, β) τη διατύπωση του στόχου, γ) τη μελέτη/ανάλυση των θεσμικών και κοινωνικών παραγόντων που σχετίζονται με τη συγκεκριμένη ρύθμιση, δ) τη μελέτη του συγκριτικού δικαίου με σκοπό τη συναγωγή πληροφοριών για την ακολουθητέα ρύθμιση, ε) τον έλεγχο της αναγκαιότητας, στ) τον προσδιορισμό των ορίων της νομοθέτησης που τίθεται από την ισχύουσα έννομη τάξη, ζ) την πρόταση των εναλλακτικών λύσεων και η) την αξιολόγηση του οφέλους που πιθανολογείται ότι θα προκύψει από τη ρύθμιση. Με βάση την προηγούμενη μεθοδολογία δημιουργήθηκαν και χρησιμοποιούνται πολλά προγράμματα ελέγχου της νομοτεχνικής και γλωσσικής διατύπωσης, καθώς και προγράμματα προσομοίωσης των εναλλακτικών λύσεων, ιδίως για νομοθετήματα μεγάλης οικονομικής και κοινωνικής σημασίας.

3. Τα εργαλεία της κανονιστικής μεταρρύθμισης Η ανάπτυξη της κανονιστικής μεταρρύθμισης τα τελευταία χρόνια οδήγησε στην υιοθέτηση ευέλικτων εργαλείων που να εξυπηρετούν τους στόχους της προσαρμοζόμενα στις εκάστοτε κοινωνικές, πολιτικές και οικονομικές συνθήκες κάθε χώρας. Τα εργαλεία που χρησιμοποιούνται σήμερα δεν έχουν πια την ίδια νοηματοδότηση, η οποία αρχικά αποτύπωνε τις ιδιαιτερότητες των χωρών και των διοικήσεων που εφαρμόστηκαν για πρώτη φορά, και τείνουν να πάρουν μια πιο ευέλικτη μορφή χωρίς ιδιαίτερη γεωγραφική, εθνική ή αισθητική ταυτότητα. Συνιστούν περισσότερο γενικές μεθόδους για τον εντοπισμό των συνεπειών των ρυθμίσεων και, πολύ λιγότερο, μέσα για τον ουσιαστικό προσδιορισμό των συγκεκριμένων κανονιστικών επιπτώσεων σε μια εθνική οικονομία και διοίκηση.

3.1. Η ανάλυση κανονιστικών επιπτώσεων (ΑΚΕ) Η ανάλυση κανονιστικών επιπτώσεων (ΑΚΕ) (Regulatory Impact Analysis -RIA), το σημαντικότερο εργαλείο της κανονιστικής μεταρρύθμισης, αποτελεί τη μετεξέλιξη της γνωστής ανάλυσης κόστους-ωφέλειας, μιας μεθοδολογίας με φανατικούς υποστηρικτές, αλλά και πολέμιους. Παρά το γεγονός ότι η ανάλυση κόστους-ωφέλειας εφαρμόζεται σε μεγάλη έκταση και η χρήση της έχει κατοχυρωθεί θεσμικά σε διάφορες χώρες και διοικήσεις , έχουν διατυπωθεί πολλές επιφυλάξεις για τις δυνατότητές της να παράσχει αξιόπιστες πληροφορίες ηθικής, κυρίως, τάξης και για το αν ενδείκνυται για αξιολογικές εκτιμήσεις των πολιτικών σχεδιασμών και δράσεων. Σήμερα, μεταξύ των ειδικών, επικρατεί η άποψη ότι η ανάλυση κόστους-ωφέλειας μπορεί να είναι χρήσιμη στο βαθμό που δεν προσδοκά κάποιος απ’ αυτή τη συνολική νομιμοποίηση των αποτελεσμάτων της πολιτικής . Η ΑΚΕ ήρθε να καλύψει το κενό που άφησε η ανάλυση κόστους-ωφέλειας, αφού εκτιμάται ότι είναι ευρύτερη αυτής και μπορεί να υπολογίσει τις κανονιστικές επιπτώσεις όλων των ειδών, όχι μόνο τις οικονομικές. Στην ΑΚΕ οι συνέπειες εκφράζονται όχι μόνο ως οικονομικά μεγέθη που αφορούν τις επιχειρήσεις, αλλά ως ένα γενικότερο σύνολο οικονομικών και κοινωνικών αποτελεσμάτων, τα οποία αφορούν όλους τους αποδέκτες των ρυθμίσεων που παράγονται από κάθε είδους οργανώσεις (π.χ. μη κυβερνητικές, εθελοντικές οργανώσεις, κλπ) . Με την ΑΚΕ επιδιώκεται ο σχηματισμός μιας συνολικής εικόνας για τις συνέπειες της ρύθμισης, γι’ αυτό και συνοδεύεται από μια Δήλωση Κανονιστικών Επιπτώσεων, την οποία συντάσσει η οργάνωση που προτείνει τη διάταξη. Πρέπει να σημειωθεί, ωστόσο, ότι παρά τις προσπάθειες διεύρυνσης του πεδίου εφαρμογής της, η χρήση της ΑΚΕ εξακολουθεί να περιορίζεται στην εκτίμηση της οικονομικότητας της ρύθμισης. Έτσι, είκοσι (20) από τις είκοσι εννέα (29) χώρες-μέλη του ΟΟΣΑ χρησιμοποιούν, στον ένα ή τον άλλο βαθμό, τη μέθοδο αυτή για τη βελτίωση της οικονομικότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων, επιδιώκοντας:  τη διακρίβωση των άμεσων και έμμεσων συνεπειών της ρύθμισης στην απασχόληση. Ιδιαίτερη προσοχή δίδεται στις μικρομεσαίες επιχειρήσεις και στην προστασία τους από τα πιθανά δυσμενή παρεπόμενα των κανονιστικών ρυθμίσεων,  την κατάργηση/συγχώνευση/μη δημιουργία γραφειοκρατικών εμποδίων, διαδικασιών και οργάνων σε σχέση με την άσκηση της επιχειρηματικής δραστηριότητας,  την ενίσχυση του ανταγωνισμού μεταξύ των επιχειρήσεων, παλαιότερων και νεότερων. Ιδιαίτερη προσοχή δίδεται στους κλάδους της «νέας οικονομίας» (παραγωγή λογισμικού, επικοινωνιακή και πληροφορική τεχνολογία, ιατρική και βιοϊατρική τεχνολογία και ενέργεια),  την προαγωγή της γενικότερης οικονομικής μεγέθυνσης και ευημερίας.

Κεντρικές έννοιες στην ΑΚΕ για την αξιολόγηση των άμεσων και έμμεσων συνεπειών των ρυθμίσεων, όπως εξάλλου και στην ανάλυση κόστους-ωφέλειας, είναι ο κίνδυνος που αναλαμβάνεται με τη ρύθμιση, το όφελος που θα προκύψει από τη ρύθμιση και το κόστος που συνεπάγεται η ρύθμιση. Ειδικότερα όσον αφορά τον κίνδυνο , η πρόβλεψή του συνιστά ένα δύσκολο εγχείρημα, ιδίως στις συνθήκες υψηλής πολυπλοκότητας και αβεβαιότητας που χαρακτηρίζουν το σύγχρονο κόσμο . Η εκτίμηση του κινδύνου γίνεται, συνήθως, σε σχέση με τις πιθανές συνέπειες της ρύθμισης στο περιβάλλον, την προστασία των καταναλωτών, την υγιεινή και ασφάλεια των εργαζομένων, τα πνευματικά δικαιώματα και το ηλεκτρονικό εμπόριο. Τα συγκεκριμένα πεδία πολιτικής είναι ιδιαίτερα σημαντικά στο σύγχρονο διοικητικό περιβάλλον γι’ αυτό και επιβάλλεται μια, έστω και απλή, εκτίμηση του ενδεχόμενου κινδύνου της ρύθμισης. Σύμφωνα με την πρακτική των διοικήσεων που εφαρμόζουν την ΑΚΕ στους τομείς αυτούς , το στάδιο της αξιολόγησης του κινδύνου περιλαμβάνει την καταγραφή των ιδιαίτερων συνθηκών οι οποίες μπορεί να επιτρέψουν την εκδήλωσή του, την ένταση/συχνότητα εμφάνισής του και την πρόβλεψη της βλάβης που ενδέχεται να προκαλέσει. Το όφελος εκτιμάται, κάθε φορά, σε πέντε διαφορετικά επίπεδα: Το πρώτο σχετίζεται με τον προσδιορισμό των ομάδων/οργανώσεων που ωφελούνται από τη ρύθμιση. Για το σκοπό αυτό ακολουθείται, συνήθως, μια διαδικασία άτυπης διαβούλευσης με εκείνους οι οποίοι αναμένεται να ωφεληθούν και τους παρέχονται οι πληροφορίες που θα τους επιτρέψουν να κάνουν χρήση των ωφελημάτων. Σε δεύτερο επίπεδο γίνεται η εξειδίκευση του οφέλους της ρύθμισης σε κάθε ένα από τους παραπάνω βασικούς τομείς δημόσιας πολιτικής για τους οποίους εκτιμάται και ο κίνδυνος. Οι συχνότερα απαντώμενες κατηγορίες κοινωνικού οφέλους είναι το καθαρό περιβάλλον και η βιώσιμη ανάπτυξη, η καλύτερη δημόσια υγεία και ασφάλεια, οι ασφαλέστερες συνθήκες εργασίας, η υγιεινή των τροφίμων, κλπ. Το όφελος αξιολογείται, σε ένα τρίτο επίπεδο, ανάλογα με τον τύπο της επιχείρησης ή της κοινωνικής οργάνωσης που το προσπορίζεται. Για το σκοπό αυτό, προσδιορίζεται ο αριθμός των επιχειρήσεων ή οργανώσεων που θα ωφεληθούν, καθώς και των επαγγελμάτων που θα επηρεασθούν, και πάλι μέσω μιας διαδικασίας άτυπης διαβούλευσης με τους οφελούμενους. Στο τέταρτο στάδιο γίνεται ο προσδιορισμός του εμμέσου οφέλους από την κανονιστική ρύθμιση, το οποίο έχει ιδιαίτερη σημασία, καθώς αναδεικνύει τη συμπληρωματικότητα των πρωτογενών και δευτερογενών συνεπειών της ρύθμισης και ταυτοποιεί τις κοινωνικές ομάδες/φορείς που θα ωφεληθούν έμμεσα από αυτή. Η ποσοτικοποίηση και αξιολόγηση του οφέλους από την κανονιστική ρύθμιση αποτελεί το πέμπτο και τελευταίο βήμα. Καθώς δεν υπάρχει μια ενιαία τεχνική ή μέθοδος για το σκοπό αυτό, παρά μόνο κατευθύνσεις που δίδονται, συνήθως, μέσα από ειδικά εγχειρίδια, κάθε διοίκηση επιλέγει εκείνη που θεωρεί ότι προσιδιάζει στις ιδιαιτερότητές της. Κρίσιμες παράμετροι που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη στο στάδιο της ποσοτικοποίησης του οφέλους είναι η αναλογικότητα και η διαφάνεια. Στις περιπτώσεις που η ποσοτικοποίηση του οφέλους δεν είναι εφικτή, λόγω της φύσης του αντικειμένου της ρύθμισης, χρησιμοποιούνται ποιοτικοί δείκτες που επιτρέπουν τη σύγκριση συναφών μετρήσεων ή δεδομένων. Η μέτρηση και αξιολόγηση του κόστους της ρύθμισης, τρίτης κεντρικής έννοιας της ΑΚΕ, γίνεται με βάση την ίδια μεθοδολογία που χρησιμοποιείται για τον προσδιορισμό της ωφέλειας. Αναγκαία είναι και πάλι, ο προσδιορισμός της ταυτότητας εκείνων που αναλαμβάνουν το κόστος της ρύθμισης (είδος και μέγεθος της επιχείρησης ή της κοινωνικής και επαγγελματικής ομάδας, κλπ.), η συγκεκριμενοποίηση του κόστους ανά κοινωνική ή επαγγελματική κατηγορία, η ποσοτικοποίησή του, η εξειδίκευση του κόστους για κάθε κοινωνικό αγαθό και ο υπολογισμός του έμμεσου κόστους. Η εξειδίκευση του κόστους ανά επαγγελματική κατηγορία γίνεται μέσω της σύγκρισης του εκτιμώμενου κόστους με εκείνο που αναλαμβάνει μια «τυπική» επιχείρηση. Η διαμόρφωση των τυπολογιών γίνεται με βάση κριτήρια αρκετά ευέλικτα ώστε να μπορούν να προσαρμόζονται στις κοινωνικές και οικονομικές ιδιαιτερότητες των χωρών και των δημοσίων διοικήσεων που εφαρμόζουν την ΑΚΕ. Όσον αφορά την ποσοτικοποίηση του κόστους, επίσης, δεν ακολουθείται ενιαία μεθοδολογία ή τεχνική και χρησιμοποιούνται εκείνες που θεωρούνται οι καταλληλότερες για τις συγκεκριμένες συνθήκες. Συνήθως, γίνεται εκτίμηση και επιμερισμός του κόστους της ρύθμισης ανά έτος. Ιδιαίτερη κατηγορία αποτελεί το οργανωτικό κόστος που θα προκληθεί από την εφαρμογή της ρύθμισης, δηλαδή το κόστος της δημιουργίας και λειτουργίας ειδικών επιτροπών ή σωμάτων για την εφαρμογή της ρύθμισης από τη διοίκηση. Ιδιαίτερη σημασία αποδίδεται στον προσδιορισμό του κόστους στην απασχόληση και στο έμμεσο κόστος με το οποίο μπορεί να επιβαρύνονται κοινωνικές ομάδες και επαγγελματικές κατηγορίες . Ακόμη, εκτιμάται το άμεσο και έμμεσο κόστος στη λειτουργία της αγοράς και δίδεται προσοχή στην αποφυγή της δημιουργίας ανισοτήτων σε βάρος ειδικών κατηγοριών πληθυσμού με περιορισμένες οικονομικές δυνατότητες και επαχθών συνεπειών για τις μικρομεσαίες επιχειρήσεις.

3.1.1. Είδη ανάλυσης κανονιστικών επιπτώσεων Α) Η προκαταρκτική ΑΚΕ Η προκαταρκτική ΑΚΕ συνιστά μια πρώτη εκτίμηση που βασίζεται σε δεδομένα γνωστά χωρίς προηγούμενη ιδιαίτερη έρευνα. Περιλαμβάνει τις εκτιμήσεις για την εμφάνιση πιθανών κινδύνων, κόστους ή ωφέλειας και συμβάλλει στην αναγνώριση των περιοχών πολιτικής που χρήζουν μεγαλύτερης διερεύνησης. Η προκαταρκτική ΑΚΕ πρέπει να: • δηλώνει σαφώς τους στόχους της πολιτικής που σχεδιάζεται, • να περιγράφει και, όπου είναι δυνατόν, να αποδίδει με ποσοτικούς όρους το υπό ρύθμιση θέμα, • να υποδεικνύει ποιες κοινωνικές ομάδες επηρεάζονται, • να εντοπίζει την ύπαρξη κάθε θέματος που σχετίζεται με ζητήματα δικαιοσύνης και ισονομίας, • να αναδεικνύει κάθε πιθανή έμμεση επίπτωση, • να εφαρμόζει οποιαδήποτε γνωστή εκτίμηση κόστους και ωφέλειας, • να προτείνει τρόπους που θα διασφαλίσουν τη μέγιστη συμμόρφωση στις ρυθμίσεις που θα παραχθούν, • να παρουσιάζει τα υπέρ και κατά της προτεινόμενης ρύθμισης και το βαθμό συμβατότητάς της με τις υπάρχουσες δομές και προσδοκίες στον τομέα πολιτικής που αφορά.

Η προκαταρκτική ΑΚΕ δεν πρέπει να θεωρηθεί υποκατάστατο της ευρύτερης διαβούλευσης που θα ακολουθήσει. Ρόλος της είναι να συμβάλει ώστε η διαδικασία αυτή να γίνει πιο αποτελεσματική. Η ειλικρίνεια και η δήλωση αβεβαιότητας ή άγνοιας δεν θεωρούνται αρνητικά ή μειωτικά της προκαταρκτικής ΑΚΕ. Β) Η ενδιάμεση ΑΚΕ Στηρίζεται στην προκαταρκτική ΑΚΕ και χρησιμοποιείται στην επίσημη διαβούλευση. Προκύπτει μέσα από εκτενέστερες συζητήσεις και περιλαμβάνει περισσότερα και ακριβέστερα δεδομένα, πιο επεξεργασμένες επιλογές και εκτιμήσεις αναφορικά με το εύρος συμμόρφωσης στην προτεινόμενη ρύθμιση και αναλυτικότερες προτάσεις για την παρακολούθησή της. Τα στοιχεία της ενδιάμεσης ΑΚΕ είναι κατά βάση ίδια με της προκαταρκτικής, αλλά διαφοροποιείται ο βαθμός εμβάθυνσης και γνώσης μας σε σχέση με αυτά. Εμπλουτίζονται, επίσης, με νέα δεδομένα, ενώ κάποια από τα ήδη υπάρχοντα μπορεί να θεωρηθούν άσχετα και να εξαιρεθούν από την περαιτέρω εξέταση. Εκείνο που, κυρίως, ενδιαφέρει στην ενδιάμεση ΑΚΕ είναι η μεγαλύτερη ακρίβεια των δεδομένων, προκειμένου να καταλήξουμε σε ασφαλέστερα συμπεράσματα στην τελική ΑΚΕ. Έτσι, η έρευνα σε σχέση με το βαθμό συμμόρφωσης στη σχεδιαζόμενη ρυθμιστική πολιτική οφείλει να είναι πολύ περισσότερο ενδελεχής απ’ ό,τι στην προκαταρκτική ΑΚΕ και να περιλαμβάνει εκτίμηση του ποσοστού μη-συμμόρφωσης, καθώς και παράθεση εναλλακτικών προς τη ρύθμιση λύσεων (π.χ. μορφές προληπτικού ελέγχου ή κυρώσεων). Σε κάθε περίπτωση, οι πληροφορίες που αφορούν το βαθμό εφαρμογής των ρυθμίσεων είναι σημαντικές, αφού χρησιμεύουν ως μνήμη της οργάνωσης για τη δημιουργία ενός μηχανισμού ανάδρασης στη διαδικασία παραγωγής πολιτικής. Η απαραίτητη διαβούλευση συνοδεύεται σε αυτό το στάδιο από έγγραφα που περιέχουν ερωτήσεις σχετικά με το ύψος του κόστους και του οφέλους, τις μεθόδους εφαρμογής και τις έμμεσες συνέπειες, ενώ η γραπτή διαδικασία μπορεί να συμπληρώνεται και από προφορική επικοινωνία και συναντήσεις, επίσημες και μη. Τα τελικά στοιχεία των διαβουλεύσεων, μετά την ανάλυση των απαντήσεων, θα πρέπει να είναι διαθέσιμα στους ενδιαφερόμενους. Γ) Η πλήρης/τελική ΑΚΕ Η πλήρης ΑΚΕ συνοδεύει τη ρύθμιση όταν παρουσιαστεί στο κοινοβούλιο ή το εξουσιοδοτημένο όργανο. Γίνεται τελική όταν φέρει την υπογραφή της αρμόδιας αρχής/υπηρεσίας και πρέπει να: • περιγράφει με σαφήνεια τους στόχους της ρύθμισης, • ορίζει και ποσοτικοποιεί τους κινδύνους της ρύθμισης, • εντοπίζει τους τομείς επιχειρηματικής δράσης που θα επηρεαστούν απ’ αυτή, • θέτει όλα τα θέματα ισότητας και δικαιοσύνης που μπορεί να προκύψουν από την εφαρμογή της ρύθμισης, • συγκρίνει τα οφέλη και κόστη κάθε εναλλακτικής εκδοχής απ’ αυτές που διαμορφώθηκαν στην πορεία της διαβούλευσης, • περιέχει κάθε έμμεση/παράπλευρη συνέπεια της ρύθμισης, • περιέχει στοιχεία για τις συνέπειες στον ανταγωνισμό και τις μικρές επιχειρήσεις από τη ρύθμιση, • παρουσιάζει τον τρόπο εφαρμογής, συμμόρφωσης και παρακολούθησης της ρύθμισης, • εξηγεί με ποιο τρόπο θα συνυπάρχει η νέα ρύθμιση με τις ήδη υπάρχουσες, • δίνει πλήρεις σύντομες, σαφείς και κατανοητές από τους αποδέκτες της νέας ρύθμισης οδηγίες για την εφαρμογή της.

Στο στάδιο της τελικής ΑΚΕ απαιτείται ακόμη περισσότερη ακρίβεια και συστηματοποίηση των αποτελεσμάτων της διαβούλευσης από τις προηγούμενες φάσεις ΑΚΕ.

3.1.2. Τρόποι υλοποίησης της ΑΚΕ Αποτελώντας το βασικό εργαλείο της κανονιστικής μεταρρύθμισης, η ΑΚΕ άλλοτε θεσπίζεται με νόμο και άλλοτε με διατάγματα και εγκυκλίους που εκδίδονται από τα εξουσιοδοτημένα όργανα. Απαντάται, επίσης, σε αυτο-δεσμεύσεις των αρμοδίων υπηρεσιών ή συμφωνίες μεταξύ των εκπροσώπων των νομοθετών, των αγορών και της κοινωνίας πολιτών. Σε κάθε περίπτωση, επιλέγεται εκείνος ο τρόπος υλοποίησης της ΑΚΕ που προσιδιάζει στην επικρατούσα διοικητική και κοινωνική κουλτούρα. Η ΑΚΕ πραγματοποιείται για κάθε νομοσχέδιο υποχρεωτικά ή μόνο για ορισμένες ρυθμίσεις που έχουν σημαντικές συνέπειες στην οικονομία. Εναλλακτικά, ο νομοθέτης μπορεί να καθορίζει κάθε φορά το είδος και το εύρος της νομοθετικής ύλης στην οποία εφαρμόζεται. Η ΑΚΕ μπορεί, επίσης, να διεξαχθεί για υφιστάμενες ρυθμίσεις μετά από αίτημα κοινοβουλευτικών επιτροπών, ομάδας βουλευτών, οικονομικών ενώσεων ή ομάδων συμφερόντων. Υπεύθυνοι για την παρακολούθηση της ex ante και ex post εφαρμογής της μπορεί να είναι στελέχη της κυβέρνησης ή μέλη επιτροπών του κοινοβουλίου. Οι προβλεπόμενες κυρώσεις από τη μη διεξαγωγή της προβλεπόμενης ΑΚΕ διαφοροποιούνται από χώρα σε χώρα. Υπάρχουν περιπτώσεις όπου, εάν η ρύθμιση δεν συνοδεύεται από ΑΚΕ, δεν προωθείται στο αρμόδιο όργανο για τη λήψη απόφασης. Σε άλλες διοικήσεις, όπου προβλέπεται ότι η ΑΚΕ επισυνάπτεται υποχρεωτικά σε κάθε νομοσχέδιο, ο υπουργός που αποφασίζει τη μη διεξαγωγή της είναι υποχρεωμένος να αιτιολογήσει την απόφασή του κατά την κατάθεση του νομοσχεδίου. Άλλες φορές πάλι, νομοσχέδιο που δεν συνοδεύεται από ΑΚΕ μπορεί να αποσυρθεί εάν το ζητήσει μέλος του κοινοβουλίου και τότε ο προτείνων υπουργός είναι υποχρεωμένος να επαναφέρει το νομοσχέδιο μαζί με την ΑΚΕ.

3.1.3. Η αξιολόγηση της ΑΚΕ Μέχρι σήμερα η ΑΚΕ εμφανίζει θετικά αποτελέσματα, ιδιαίτερα, ως προς τη βελτίωση τόσο της οικονομικότητας, όσο και της ποιότητας του κοινωνικού διαλόγου. Σε σχέση με μια υφέρπουσα κριτική ότι μέσω της ΑΚΕ και συναφών τρόπων αξιολόγησης του περιεχομένου της κανονιστικής ρύθμισης υποκαθίσταται ο νομοθέτης και νοθεύεται η λαϊκή βούληση, πρέπει να επισημανθεί ότι η AKE στοχεύει αποκλειστικά στο να υποβοηθήσει την κυβέρνηση και τη διοίκηση να προτείνουν στα νομοθετικά σώματα καλύτερης ποιότητας ρυθμίσεις. Όσον αφορά την ex post ΑΚΕ, με την οποία αποτιμάται κατά πόσον έχουν επιτευχθεί οι στόχοι της ρύθμισης και, άρα, κατά πόσον επαληθεύονται οι εκτιμήσεις της ex ante ΑΚΕ, δεν υποκαθιστά την πολιτική πρωτοβουλία ή την πολιτική απόφαση, όπως, άλλωστε, κάθε διαδικασία ελέγχου και αξιολόγησης. Η ουσιαστική αξιολόγηση και επιλογή των πολιτικών εξακολουθεί να γίνεται από το κοινοβούλιο και την κυβέρνηση και η ΑΚΕ διευρύνει με αξιόπιστο τρόπο τα εργαλεία που χρησιμοποιούνται για το σκοπό αυτό. Στις χώρες που την εφαρμόζουν συστηματικά (Καναδάς, ΗΠΑ, Ηνωμένο Βασίλειο, Ολλανδία, Σουηδία), η ΑΚΕ διεξάγεται σε μια συναινετική πλατφόρμα, όπου εκείνο το οποίο προέχει είναι η επ’ ωφελεία όλων διόρθωση των αποκλίσεων και σφαλμάτων των σχεδιαζόμενων πολιτικών . H AKE δεν έχει πλέον τον πειραματικό χαρακτήρα που είχε προ δεκαετίας. Σημαντική γνώση έχει συσσωρευτεί και το γεγονός αυτό επιτρέπει τη χρήση της από περισσότερους φορείς. Οι δύο μεγαλύτερες διοικήσεις του κόσμου, των ΗΠΑ και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, χρησιμοποιούν την ΑΚΕ και υποστηρίζουν της διάδοσή της. Η αμερικανική ΑΚΕ, η οποία αποτελεί σημείο αναφοράς για πολλές ΑΚΕ, διαμορφώθηκε στις βασικές αρχές της επί Προεδρίας Reagan, θεσμοθετήθηκε από την κυβέρνηση Clinton και, με μικρές λειτουργικές τροποποιήσεις επί προεδρίας Bush, εφαρμόζεται και σήμερα. Επίσης, η Ευρωπαϊκή Ένωση, παρά τις διαφοροποιήσεις μεταξύ των μελών της, προχωρά στην επεξεργασία και εφαρμογή μιας ευρωπαϊκής ΑΚΕ και ζητά από τα κράτη-μέλη να την υιοθετήσουν.

3.1.4. Οι έλεγχοι αναγκαιότητας, καταλληλότητας και φιλικότητας ως αναγκαίο συμπλήρωμα της ΑΚΕ Όπως έχουμε ήδη αναφέρει, η ΑΚΕ παραμένει ακόμη ένα εργαλείο με το οποίο αποτιμώνται, ιδίως, οι οικονομικές συνέπειες της ρύθμισης, γι’ αυτό και συμπληρώνεται από τους ελέγχους αναγκαιότητας, καταλληλότητας και φιλικότητας που εξετάζουν τις συνέπειες της ρύθμισης τόσο στο δικαιικό οικοδόμημα, όσο και στην ποιότητα της επικοινωνίας των υποκειμένων της ρύθμισης με αυτή. Τέτοιοι έλεγχοι απαντώνται σε ποικίλους «καταλόγους ποιότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων», οι οποίοι αποτελούν απαραίτητο συμπλήρωμά της ΑΚΕ, παρότι σε ορισμένες περιπτώσεις (π.χ. Σουηδία, Φινλανδία, Γερμανία) έχουν σήμερα ενσωματωθεί σε αυτήν. Οι έλεγχοι αναγκαιότητας, καταλληλότητας και φιλικότητας συνιστούν ένα σημαντικό βήμα προόδου σε σχέση με τις αδιαφοροποίητες, γενικές «αιτιολογικές»/«εισηγητικές» εκθέσεις, οι οποίες στερούνται κάθε αναλυτικής αξίας και επαναλαμβάνουν απλώς την πολιτική βούληση του προτείνοντος προσφέροντας μια σύντομη περίληψη των παραγράφων και εδαφίων της προτεινόμενης ρύθμισης. Θεωρούμε, συνεπώς, σκόπιμο να παραθέσουμε συνοπτικά τα βασικά τους στοιχεία: Με τον έλεγχο αναγκαιότητας διερευνάται κατά πόσον η συγκεκριμένη ρύθμιση εξασφαλίζει τη συνοχή και αξιοπιστία του νομικού πλαισίου στο οποίο πρόκειται να ενταχθεί, ώστε να κατοχυρώνεται η ασφάλεια δικαίου. Ειδικότερα: 1. διερευνάται η ύπαρξη διεθνούς εμπειρίας σε σχέση με το υπό ρύθμιση πρόβλημα, 2. διαπιστώνονται οι αδυναμίες του υφισταμένου ρυθμιστικού πλαισίου και η αναγκαιότητα συμπλήρωσης ή αλλαγής του, 3. προσδιορίζονται οι στόχοι και τα αποτελέσματα που θα επιτευχθούν με τη νέα ρύθμιση, 4. συγκεκριμενοποιούνται οι κοινωνικοί εταίροι που ενδιαφέρονται για τη δημιουργία της ρύθμισης, 5. ποσοτικοποιούνται, κατά το δυνατόν, οι περιπτώσεις που αφορά η ρύθμιση, 6. στοιχειοθετείται η αναγκαιότητα δημιουργίας τυπικού νόμου και όχι άλλου κανονιστικού επιπέδου ρύθμιση, 7. εκτιμώνται τα προβλήματα που θα δημιουργήσει η νέα ρύθμιση, 8. πιθανολογούνται οι δυσμενείς συνέπειες από τη ρύθμιση.

Είναι προφανές ότι τα στοιχεία με αριθμόν 3-8 μπορούν να αναλυθούν διεξοδικά στην ΑΚΕ. Αυτοτελώς, όμως, ο έλεγχος αναγκαιότητας μπορεί να συμβάλει στην αποφυγή της αύξησης της πολυνομίας, γι’ αυτό είναι σημαντικός .

Ο έλεγχος καταλληλότητας έπεται του ελέγχου αναγκαιότητας και διαλαμβάνει, ιδίως: • την ευθυγράμμιση της ρύθμισης με αντίστοιχες διατάξεις που έχουν θεσμοθετηθεί στην Ευρωπαϊκή Ένωση, • την τεκμηρίωση της προτεινόμενης ρύθμισης με βάση διεθνώς κρατούντα πρότυπα και αξιολογήσεις (κριτήρια, αρχές, στοιχεία, υποδείξεις διεθνών οργανισμών, κλπ.), • τον προσδιορισμό των εναλλακτικών λύσεων, κυρίως, σε σχέση με: α. τα προκαλούμενα διοικητικά βάρη στους πολίτες, β. την αποτελεσματικότητα της ρύθμισης και γ. τις παρενέργειες στο υπάρχον σύστημα κανόνων, • τον επακριβή και αιτιολογημένο προσδιορισμό της έκτασης της ρύθμισης, • τον ακριβή καθορισμό των οργάνων που θα αναλάβουν την εφαρμογή της ρύθμισης, • την πρόταση επίλυσης των μεταβατικών θεμάτων και των προβλημάτων που θα ανακύψουν στο ενδιάμεσο στάδιο εφαρμογής.

Ιδιαίτερη σημασία για μια καλής ποιότητας ρύθμιση έχει ο πρώιμος εντοπισμός των εναλλακτικών λύσεων. Η διατύπωση σεναρίων που κινούνται από τη μη επέμβαση μέχρι και τη συγκεκριμένη προτεινόμενη ρύθμιση επιτρέπει στον αξιολογητή της αναγκαιότητας και της καταλληλότητας να σχηματίσει ορθότερη κρίση. Όπως και στον έλεγχο αναγκαιότητας, οι βασικές ερωτήσεις μέσω των οποίων αξιολογείται η καταλληλότητα, δεν συνοδεύονται πάντα από μια συγκεκριμένη, τυποποιημένη φόρμα ελέγχου, αλλά αποτελούν περισσότερο πολιτικές, κοινωνικές και αισθητικές κρίσεις εκείνων που συμπληρώνουν τους καταλόγους ελέγχου ή συντάσσουν τις αιτιολογικές εκθέσεις, με αυτονόητη, βεβαίως, σημασία, αφού προέρχονται από ανθρώπους έμπειρους και καταξιωμένους.

Στη συνέχεια, ο έλεγχος φιλικότητας επικεντρώνεται, ως επί το πλείστον: • στην προσαρμογή της ρύθμισης στο γλωσσικό αισθητήριο του μέσου πολίτη, • στη μέριμνα για την υπέρ του πολίτη ρύθμιση θεμάτων, τα οποία σχετίζονται με πρόσθετες υποχρεώσεις και βάρη που μπορεί να απορρέουν γι’ αυτόν από τη ρύθμιση, • στην ελαχιστοποίηση των κόμβων μιας διοικητικής διαδικασίας στους οποίους απαιτείται συμμετοχή του πολίτη και • στη θεσμοθέτηση εναλλακτικών τρόπων (π.χ. χρήση ηλεκτρονικής τεχνολογίας, υπηρεσίες μιας στάσης) διεκπεραίωσης του αιτήματός του πολίτη.

Είναι εμφανές ότι ο έλεγχος φιλικότητας ενσωματώνει, πέραν του γλωσσικού ελέγχου της ρύθμισης που αποτελεί διαχρονικό στοιχείο της καλής κανονιστικής ποιότητας και σύγχρονα κριτήρια καλύτερης και αποτελεσματικότερης εξυπηρέτησης και επικοινωνίας του πολίτη με τη δημόσια διοίκηση. Αυτό το είδος ελέγχου εμπλουτίζει και την κανονιστική μεταρρύθμιση στο σύνολό της αφού δεν περιορίζεται μόνο στη συνδρομή νομικών ή οικονομικών εργαλείων, αλλά αφομοιώνει με εποικοδομητικό τρόπο και εργαλεία από το χώρο της διοικητικής επιστήμης.

3.2. Η απλούστευση Η απλούστευση των διαδικασιών αποτελεί μια από τις συνιστώσες πολιτικές της «καλύτερης νομοθέτησης». Στον αγγλοσαξωνικό κόσμο απαντάται ενταγμένη συνήθως στα προγράμματα της «νομοθετικής και κανονιστικής μεταρρύθμισης», ενώ στην Ευρώπη αποτελεί διακριτή συνιστώσα της «καλύτερης νομοθέτησης» και τόσο τα όργανα της Ευρωπαϊκής Ένωσης όσο και τα κράτη μέλη εφαρμόζουν προγράμματα απλούστευσης . Στην πληρέστερη γνωστή καταγραφή (OECD 2002) σε σύνολο 28 χωρών μελών του ΟΟΣΑ: 26 εφαρμόζουν προγράμματα περιορισμού των διοικητικών εμποδίων, 12 από τα προγράμματα αυτά περιλαμβάνουν ποσοτικούς στόχους, 15 θεσπίζουν ένα σύστημα μέτρησης των διοικητικών εμποδίων, σε 20 μεταφέρονται εξουσίες και αρμοδιότητες μεταξύ των υπουργικών διευθύνσεων ή και μεταξύ των διαφορετικών επιπέδων διακυβέρνησης, σε 24 ακολουθούνται ενιαίοι κανόνες απλούστευσης των διαδικασιών και σε 26 χρησιμοποιούνται οι σύγχρονες τεχνολογίες πληροφορίας και επικοινωνίας. Οι σχετικές πολιτικές παρουσιάζουν σημαντική ανάπτυξη κατά την τελευταία πενταετία. Ο λόγος είναι ότι η απλούστευση των νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων, όπως και η απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών, θεωρούνται κομβικής σημασίας πολιτικές για την ενίσχυση της επιχειρηματικότητας και της ανταγωνιστικότητας . Η πολιτική απλούστευσης των διαδικασιών θεωρείται επίσης ιδιαίτερα σημαντική για την υποστήριξη των δικαιωμάτων των πολιτών, την ισονομία και την ισοπολιτεία. Αποτελεί το πεδίο σύγκλισης ειδικότερων πολιτικών οι οποίες δρομολογήθηκαν κατά τη δεκαετία του ’90, με κυριότερες την πολιτική για τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχόμενων υπηρεσιών, την ηλεκτρονική διοίκηση, τη διαφάνεια και τον κοινωνικό διάλογο, καθώς και την πολιτική ενδυνάμωσης της κοινωνίας πολιτών.

Τα προγράμματα απλούστευσης παρουσιάζουν ουσιώδεις διαφορές μεταξύ τους αλλά και σημαντικές ομοιότητες. Μεταξύ αυτών περιλαμβάνονται : Α) Η κεντρική συντονισμένη ενημέρωση για τις υφιστάμενες νομοθετικές και κανονιστικές ρυθμίσεις και τις γραφειοκρατικές διατυπώσεις που σχετίζονται με αυτές. Η ανάπτυξη της τεχνολογίας έχει οδηγήσει στην δημιουργία πολυ-παραμετρικών βάσεων δεδομένων που λειτουργούν και ως αποκλειστικοί μηχανισμοί πιστοποίησης της εγκυρότητας των διαδικασιών και των δικαιολογητικών. Β) Η ταχύτατη ενσωμάτωση των εφαρμογών πληροφορικής στην πολιτική απλούστευσης . Οι εφαρμογές πληροφορικής καλύπτουν βασικά τρεις περιοχές: α) εξυπηρετούν τη λειτουργικότητα πολύπλοκων διαδικασιών που αναφέρονται σε μεγάλο όγκο ενδιαφερομένων (φόροι, αδειοδοτήσεις, κοινωνική/προνοιακή πολιτική), β) βοηθούν στη διασύνδεση των κυβερνητικών υπηρεσιών και γ) βελτιώνουν τη διάδραση μεταξύ κυβερνήσεων, πολιτών και ατομικών επιχειρήσεων. Οι συνήθεις εφαρμογές σ’ αυτές τις περιοχές είναι η αποθήκευση, επεξεργασία και διάθεση διοικητικών πληροφοριών, η πρόσβαση σε κωδικοποιημένες ρυθμίσεις, και τα «κλειστά δίκτυα» μεταξύ των υπηρεσιών, καθώς και η on line συμπλήρωση αιτήσεων. Γ) Η υποστήριξη και ενίσχυση των υπηρεσιών μιας στάσης (γενικών και εξειδικευμένων). Οι υπηρεσίες μιας στάσης διακρίνονται σε «φυσικές» και «εικονικές» και είτε εκπληρώνουν πληροφοριακές λειτουργίες είτε λειτουργούν ως παροχείς υπηρεσιών. Οικονομικότητα, αντικειμενικότητα, υπευθυνότητα είναι τα σημαντικά κέρδη που έχουν καταγραφεί από την εφαρμογή αυτή. Οι συνηθέστερες διαφοροποιήσεις των υπηρεσιών μιας στάσης είναι μεταξύ εκείνων που εξυπηρετούν πολίτες (άδειες, δικαιολογητικά) και εκείνων που διευκολύνουν τις επιχειρήσεις . Στο βαθμό, όμως, που οι υπηρεσίες μιας στάσης δεν συνοδεύονται από δραστικές περικοπές του ρυθμιστικού πλαισίου και οργανωτικές αναδιαρθρώσεις δημιουργούν ένα πρόσθετο γραφειοκρατικό βάρος. Δ) Η υποστήριξη εναλλακτικών, λιγότερο δεσμευτικών, κανονιστικών τεχνικών που προσφέρουν περισσότερο ρυθμιστικό χώρο στους κοινωνικούς εταίρους με γνωστότερες την «αυτο-ρύθμιση», τη «συν-ρύθμιση» και τη «ρύθμιση υπό προθεσμία». Σ’ αυτές τις μορφές ρύθμισης την ευθύνη της εναλλακτικής που προκρίνεται όπως και της διαδικασίας εφαρμογής και αξιολόγησης των επιπτώσεών της έχουν οι κοινωνικοί εταίροι, ενώ το κράτος έχει έναν επιδιαιτητικό χαρακτήρα. Ε) Η χρήση τεχνικών αξιολόγησης του κόστους και της ωφέλειας των ρυθμίσεων με γνωστότερες την «ανάλυση κανονιστικών επιπτώσεων», την «ανάλυση κόστους-ωφέλειας», και την «ανάλυση κόστους-αποδοτικότητας». Σκοπός των τεχνικών αυτών είναι να επαναξιολογήσουν την αναγκαιότητα των υφιστάμενων αδειών και δικαιολογητικών, να προσφέρουν εναλλακτικές λύσεις στους αποφασίζοντες, να πετύχουν τη δικαιότερη κατανομή των βαρών και ωφελημάτων που προκύπτουν από την εφαρμογή της ρύθμισης μεταξύ των κοινωνικών ομάδων και να καθορίσουν το προσφορότερο επίπεδο έκδοσης και εφαρμογής της ρύθμισης. ΣΤ) Ο διυπουργικός συντονισμός και ο συντονισμός των διαφορετικών επιπέδων διοίκησης με κανονιστική αρμοδιότητα. Προκειμένου να αποφευχθεί η διασπορά των οργανωτικών δομών που σχετίζονται με την απλούστευση των διαδικασιών δημιουργούνται ενιαία συντονιστικά κέντρα, τα οποία παραλλάσσουν από χώρα σε χώρα. Οι οργανωτικές δομές ποικίλουν, ανάλογα με την οργανωτική και διοικητική κουλτούρα κάθε χώρας, από ομάδες εργασίας μέχρι υπηρεσιακές μονάδες κεντρικών Υπουργείων και αυτοτελείς υπηρεσίες. Η τυποποίηση και η αυτοματοποίηση που είναι απαραίτητες για τον καλύτερο συντονισμό εξυπηρετούνται σε σημαντικό βαθμό από τις προηγούμενες τεχνολογικές εφαρμογές. Από τα (15) κράτη μέλη της ΕΕ, οριοθετημένη πολιτική απλούστευσης έχουν τα 10, ενώ στα υπόλοιπα η απλούστευση εννοείται ως στάδιο της ανάλυσης των κανονιστικών επιπτώσεων.

Μια αποτελεσματική πολιτική απλούστευσης προϋποθέτει τα ακόλουθα τέσσερα (4) βήματα: Α) Μια σαφή ατζέντα. Σε μία σύγχρονη ατζέντα διοικητικών απλουστεύσεων πρέπει να αποσαφηνίζονται τα θέματα της μεθοδολογίας, των ποσοτικών και ποιοτικών στόχων της απλούστευσης, της δημιουργίας των κατάλληλων οργανωτικών δομών που θα διασφαλίσουν την εφαρμογή της πολιτικής σ’ όλα τα επίπεδα διοίκησης, μέσα από τη βελτίωση της συνέργιας και του συντονισμού των εμπλεκομένων φορέων καθώς και τον επηρεασμό της γραφειοκρατικής κουλτούρας του νομικισμού και της τυπολατρίας μέσα από πρακτικά προσανατολισμένα προγράμματα εκπαίδευσης και κατάρτισης. Β) Σαφώς διατυπωμένη μεθοδολογία. Η ποιότητα των ρυθμίσεων είτε πρόκειται για νέες είτε για παλιότερες, όπως στην απλούστευση, μπορεί να κατοχυρωθούν μόνο μέσα από διαδικασίες κοινωνικής διαβούλευσης. Μόνο μέσα από την ευρύτατη συμμετοχή των κοινωνικών εταίρων μπορεί να διασφαλιστεί τόσο η δίκαιη/προσήκουσα λύση όσο και η συμμόρφωση προς τις ρυθμίσεις. Γ) Σαφή ισχυρή πολιτική βούληση. Η απλούστευση δεν είναι πολιτική που υλοποιείται «μια κι έξω». Τα αποτελέσματά της αποδίδουν μόνον σε βάθος χρόνου- και γι’ αυτό τα επιτυχημένα προγράμματα απλούστευσης είναι κυλιόμενα . Η απαιτούμενη, όμως, συνέχεια προϋποθέτει σταθερή και ισχυρή πολιτική βούληση, η οποία εκφράζεται στη λήψη ριζοσπαστικών πολιτικών αποφάσεων σε σχέση με το θέμα, όπως εκείνων που Ευρωπαϊκές χώρες, όπως η Γαλλία και η Ιταλία έλαβαν, προκειμένου να τιθασεύσουν την πολυνομία και την κακονομία. Εννοούμε μ’ αυτό την παροχή ευρείας εξουσιοδότησης στην Κυβέρνηση να απλουστεύσει (τροποποιώντας, καταργώντας, αναδιατυπώνοντας) «πακέτα» ρυθμίσεων . Έχει, πλέον, γίνει κοινή Ευρωπαϊκή συνείδηση ότι αυτός είναι ο μόνος τρόπος για να πετύχουμε αποτελέσματα μέσα από τα προγράμματα απλούστευσης και ότι η προηγούμενη (και ελληνική) πρακτική απλούστευσης κάθε ρύθμισης ξεχωριστά αποτελεί επιεικώς «ασπιρίνη σε καρκινοπαθή». Δ) Σημαντική επίσης προϋπόθεση για την αποτελεσματικότητα της πολιτικής απλούστευσης είναι η ένταξή της σ’ ένα ολοκληρωμένο πρόγραμμα βελτίωσης της ποιότητας των νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων. Τότε μόνον δημιουργείται προστιθέμενη αξία από τις δράσεις απλούστευσης, όταν στον ίδιο στόχο συγκλίνουν όλες οι επιμέρους συνιστώσες της «καλύτερης νομοθέτησης». Να επισημάνουμε, πάντως, ότι χωρίς πολιτική προ-αξιολόγησης των επιπτώσεων των ρυθμίσεων στην οικονομία και την κοινωνία, δεν μπορεί να είναι αποτελεσματική καμία πολιτική απλούστευσης.

3.3. Η κωδικοποίηση Το τελευταίο από τα εργαλεία της κανονιστικής μεταρρύθμισης, το οποίο ενσωματώθηκε με ευρωπαϊκή πρωτοβουλία στην ατζέντα της, είναι η κωδικοποίηση . Εργαλείο με μεγάλη ιστορία στις χώρες που έχουν παράδοση θετικού δικαίου, θεωρείται διαχρονικά ως το πρώτο και αποτελεσματικότερο μέσο καταπολέμησης της πολυνομίας και της κακονομίας. Όσο, όμως, ισχυρό όπλο είναι η κωδικοποίηση, τόσο δύσχρηστο αποδεικνύεται. Μια επιτυχημένη κωδικοποίηση που, συνήθως, είναι μια εφάπαξ δραστηριότητα, απαιτεί όχι μόνο πόρους και υψηλή τεχνική γνώση, αλλά κυρίως χρόνο. Στα θετικά της αποτελέσματα καταγράφονται η ενίσχυση της ασφάλειας δικαίου μέσω της αποκατάστασης της συνοχής του και η σαφήνεια και αναβάθμιση της επικοινωνιακής του διάστασης μέσω γλωσσικών παρεμβάσεων και διορθώσεων. Η κωδικοποίηση διακρίνεται, σήμερα, σε συστηματοποίηση (consolidation), απλή κωδικοποίηση (codification) και ανάπλαση (recasting). Η «επίσημη κωδικοποίηση» (official codification) αποτελεί μια διαδικασία αναμόρφωσης της όψης και του περιεχομένου μιας ομάδας κανονιστικών ρυθμίσεων προκειμένου να γίνουν περισσότερο προσβάσιμες και εποπτικές στον χρήστη τους. Στην κωδικοποίηση αυτού του είδους δεν επέρχεται καμία ουσιαστική μεταβολή στο περιεχόμενο των κωδικοποιημένων διατάξεων. Αντίθετα, στην «ανάπλαση» του δικαίου, μια άλλη μορφή κωδικοποίησης, πραγματοποιείται νομοθετικό έργο, αφού με αυτήν επέρχονται ουσιαστικές μεταβολές στις υφιστάμενες ρυθμίσεις: οι διατάξεις μπορούν να καταργηθούν, να αντικατασταθούν με νέες ή να τροποποιηθούν. Μια τρίτη, ενδιάμεση μορφή κωδικοποίησης θεωρείται η απλούστευση. Με αυτήν μπορεί να καταργηθούν εν όλω ή εν μέρει νομοθετικές και κανονιστικές ρυθμίσεις, αλλά δεν μπορεί να δημιουργηθούν νέες στη θέση τους. Παρόμοιες διαφοροποιήσεις απαντώνται σε διάφορες έννομες τάξεις. Στην ελληνική περίπτωση, διακρίνουμε μεταξύ της απλής διοικητικής κωδικοποίησης, στην οποία παρατίθενται με συστηματικό τρόπο οι αλλαγές της νομοθετικής και κανονιστικής ύλης και της εκ του Συντάγματος οριζόμενης κωδικοποίησης, η οποία αντιστοιχεί στην ανάπλαση του δικαίου. Αυτή η τελευταία αποτελεί και την πλέον δραστική μορφή κωδικοποίησης, αφού μπορεί να γίνει εκ νέου διατύπωση του κανόνα, γι’ αυτό και δεν διαφοροποιείται ουσιαστικά από τη νομοθέτηση. Λόγω της ευρύτητάς της, η ανάπλαση υπόκειται σε αυστηρές διατάξεις νόμου, οι οποίες προβλέπουν τη σύσταση ειδικής επιτροπής κωδικοποίησης, δημιουργώντας κατ’ ουσία έναν παράλληλο νομοθέτη που αποσυμφορεί το κοινοβούλιο από οχληρό νομοθετικό έργο. Μια μορφή κωδικοποίησης στην Ελλάδα, παρότι δεν αναφέρεται ρητά, είναι και η απλούστευση των διαδικασιών, αφού περιλαμβάνει καταργήσεις υφισταμένων κανόνων, συνήθως υπουργικών αποφάσεων. Η κωδικοποίηση θα μπορούσε να λειτουργήσει αναμφίβολα ως μια ex post αξιολόγηση των νομοθετικών και κανονιστικών ρυθμίσεων, υπό την προϋπόθεση ότι θα ενσωματώσει στα κριτήριά της αυτά της ΑΚΕ, και τότε εξυπηρετεί καλύτερα τους στόχους της κανονιστικής μεταρρύθμισης.

3.4. Αξιολόγηση των εργαλείων της κανονιστικής μεταρρύθμισης Όπως προαναφέρθηκε, τα εργαλεία της κανονιστικής μεταρρύθμισης που παρουσιάστηκαν παραπάνω, εμφανίζονται είτε με τη μορφή «Καταλόγων ελέγχου» (Checklists), είτε με τη μορφή αυτοτελών εκθέσεων, χωρίς προκαθορισμένη φόρμα, είτε ως διεύρυνση και αναδιάρθρωση του περιεχομένου της αιτιολογικής/εισαγωγικής έκθεσης της ρύθμισης. Τα κράτη-μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, όπως κι άλλες χώρες, χρησιμοποιούν τα εργαλεία αυτά συλλήβδην ή επιλέγουν ορισμένα απ’ αυτά και τα συνδυάζουν με άλλα, όπως για παράδειγμα, ειδικές εκθέσεις για τις συνέπειες της ρύθμισης στην ισότητα των φύλων ή την προστασία του περιβάλλοντος. Η τελική επιλογή τους καθορίζεται από την εκτίμηση της ιδιαίτερης βαρύτητας καθενός στην εκάστοτε εξεταζόμενη περίπτωση ή, γενικότερα, από τη συγκεκριμένη νομοθετική, οικονομική και κοινωνική κουλτούρα. Οδηγίες για την εφαρμογή όλων των εργαλείων της κανονιστικής μεταρρύθμισης περιέχονται σε αναλυτικά εγχειρίδια που έχουν παραχθεί ειδικά για το σκοπό αυτό από πολλές ευρωπαϊκές χώρες και αποδείχθηκαν εξαιρετικά χρήσιμα στους επιφορτισμένους με την παραγωγή των κανονιστικών ρυθμίσεων . Άλλοτε, όμως, λόγω της λεπτομερειακότητας που χαρακτηρίζει ορισμένα από αυτά, γίνονται δύσχρηστα και υποπίπτουν σε αχρησία. Χαρακτηριστικό παράδειγμα το 350 σελίδων εγχειρίδιο της γερμανικής ΑΚΕ, που είναι αδύνατον να εφαρμοστεί από τη διοίκηση και καταβάλλονται προσπάθειες για τη σμίκρυνση και την απλούστευσή του.


Αν και δεν υπάρχει ενιαία οργανωτική μορφή αυτών των μονάδων σε όλες τις χώρες, η κατεύθυνση που δίδεται τόσο από τον ΟΟΣΑ, όσο και από την Ευρωπαϊκή Ένωση, είναι προς τη σύσταση μιας κεντρικής υπηρεσίας με διυπουργική στελέχωση στο ανώτατο πολιτικό και διοικητικό επίπεδο, η οποία θα συντονίζει μικρότερες μονάδες ανά υπουργείο και ρυθμιστική αρχή. Τόσο η διυπουργική, όσο και οι ad hoc μονάδες των υπουργείων έχουν διεπιστημονική και μικτή στελέχωση (κοινωνιολόγοι, οικονομολόγοι, νομικοί, πολιτικοί και διοικητικοί επιστήμονες μαζί με έμπειρα διοικητικά στελέχη). Στις αρμοδιότητες των μονάδων αυτών συγκαταλέγεται η επιλογή και ο σχεδιασμός των προσφορότερων εργαλείων, η συμβουλευτική συνδρομή και ο συντονισμός των επιμέρους υπηρεσιών κατά την παραγωγή των ρυθμίσεων. Τα στελέχη των μονάδων αυτών βρίσκονται σε συνεχή επιμορφωτική διαδικασία, την οποία σχεδιάζουν και υλοποιούν πανεπιστήμια, ερευνητικά ινστιτούτα, ιδιωτικές εταιρείες συμβούλων και άλλες δεξαμενές σκέψης.

4. Η κανονιστική μεταρρύθμιση στον κόσμο Ενώ στη χώρα μας η κανονιστική μεταρρύθμιση εξακολουθεί να είναι υπόθεση λίγων «μυημένων», στον υπόλοιπο ανεπτυγμένο κόσμο αποτελεί μια μεταρρύθμιση με ιστορία. Πρωτοεμφανίστηκε πριν από είκοσι χρόνια στον Καναδά, δέσποσε στο δεύτερο μισό της δεκαετίας του ’90 στις περισσότερες ευρωπαϊκές χώρες, αποτελώντας συστατικό κομμάτι των οικονομικών και διοικητικών μεταρρυθμίσεών τους και, ήδη, περνά στη «δεύτερη γενιά» της .

4.1. Ο ΟΟΣΑ Βασικός προωθητικός μηχανισμός της κανονιστικής μεταρρύθμισης σε όλο τον κόσμο είναι ο ΟΟΣΑ, ο οποίος δημιούργησε το πρώτο oμώνυμο συνεκτικό πρόγραμμα. Ο ΟΟΣΑ επεξεργάστηκε τις καλύτερες πρακτικές των χωρών που εφαρμόζουν προγράμματα κανονιστικής μεταρρύθμισης ή τμήματά της και, στη συνέχεια, συμπύκνωσε τις βασικές αρχές μιας πολιτικής για την κανονιστική μεταρρύθμιση σε επτά συστάσεις/υποδείξεις, οι οποίες έγιναν αποδεκτές από τις χώρες-μέλη του Οργανισμού και άρχισαν σταδιακά να εφαρμόζονται. Μια πολιτική κανονιστικής μεταρρύθμισης για να είναι επιτυχημένη πρέπει, σύμφωνα με τις συστάσεις του ΟΟΣΑ, να επιδιώκει:

 Υιοθέτηση, σε πολιτικό επίπεδο, ευρέων προγραμμάτων κανονιστικής μεταρρύθμισης που θέτουν σαφείς στόχους και πλαίσιο εφαρμογής.  Συστηματική αναθεώρηση των ρυθμίσεων, ώστε να διασφαλίζεται ότι συνεχίζουν να επιτυγχάνουν τους επιδιωκόμενους στόχους αποδοτικά και αποτελεσματικά.  Εγγύηση της διαφάνειας, της αμεροληψίας και της αποδοτικής εφαρμογής των ρυθμίσεων και της κανονιστικής διαδικασίας.  Ενίσχυση, όπου είναι απαραίτητο, της εφαρμογής, του εύρους και της αποτελεσματικότητας της πολιτικής ανταγωνισμού.  Μεταρρύθμιση των οικονομικών κανόνων σε όλους τους τομείς και κατάργησή τους όπου δεν υπάρχουν σαφείς ενδείξεις ότι αποτελούν τον καλύτερο τρόπο για την εξυπηρέτηση ευρέων δημόσιων συμφερόντων, με σκοπό την αναζωογόνηση του ανταγωνισμού.  Εξαφάνιση των περιττών κανονιστικών εμποδίων στο εμπόριο και τις επενδύσεις και ενίσχυση της εφαρμογής διεθνών συμφωνιών και αρχών.  Καθορισμό συνεργιών με άλλες πολιτικές για την επίτευξη των προαναφερόμενων στόχων .

Με βάση αυτές τις συστάσεις διαμορφώθηκε μια ολοκληρωμένη πολιτική που διαθέτει τα απαιτούμενα εργαλεία για την εφαρμογή της και προβλέπει τις κατάλληλες οργανωτικές και εποπτικές δομές, ώστε να μπορεί να λειτουργήσει ως ενιαία, οριζόντια πολιτική για όλους τους φορείς παραγωγής κανονιστικών ρυθμίσεων. Η επιτυχία του προγράμματος του ΟΟΣΑ είναι αδιαμφισβήτητη, αφού τα τέσσερα πέμπτα (4/5) των χωρών-μελών του ήδη εφαρμόζουν ή σχεδιάζουν την εφαρμογή πολιτικών κανονιστικής μεταρρύθμισης σύμφωνα με τις υποδείξεις και προδιαγραφές του .

4.2. Η Ευρωπαϊκή Ένωση Η καλύτερη ποιότητα των κανονιστικών ρυθμίσεων έχει διακηρυχθεί, από δεκαετίας και πλέον, ως μείζων πολιτικός και διοικητικός στόχος σε αρκετά κράτη-μέλη της ΕΕ, η Ένωση όμως στο σύνολό της παρουσίασε το πρόπλασμα μιας πολιτικής για την κανονιστική μεταρρύθμιση μόλις πρόσφατα . Γνωρίζοντας -και προσδοκώντας- τα άμεσα αποτελέσματα μιας μεταρρυθμιστικής πολιτικής για τη βελτίωση της ποιότητας των κανονιστικών ρυθμίσεων, ανακοίνωσε ένα πρόγραμμα κανονιστικής μεταρρύθμισης με σημαντική καθυστέρηση έναντι των «ανταγωνιστριών» της ΗΠΑ, για λόγους που θα πρέπει να αναζητηθούν στις αντιστάσεις της παράδοσης του συντεχνιακού πνεύματος και του προστατευτισμού στην πολιτική της ανοιχτότητας και του ανταγωνισμού που προτείνει η κανονιστική μεταρρύθμιση. Παρότι επί σειρά ετών επιχειρήθηκαν πειραματισμοί είτε στο επίπεδο της απλούστευσης των διοικητικών διαδικασιών, με σκοπό την απαλλαγή της εσωτερικής αγοράς από γραφειοκρατικά εμπόδια και αγκυλώσεις , είτε στο επίπεδο της διεύρυνσης του κοινωνικού διαλόγου και της ενίσχυσης της διαφάνειας στη λήψη των αποφάσεων, τα αποτελέσματα είναι πενιχρά. Ο έλεγχος της πολυνομίας και της κακονομίας δηλώνεται πάντα ως desideratum των πολιτικών και διοικητικών ηγεσιών των κοινοτικών οργάνων και των κρατών-μελών της Ένωσης, αλλά οι ρυθμοί παραγωγής των κανονιστικών ρυθμίσεων παραμένουν υψηλοί. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, παρά τη θεσμική αδυναμία της να επιβάλει την ισχύ του κοινοτικού δικαίου απευθείας στους πολίτες των κρατών-μελών της, προσπάθησε, κατά την προηγούμενη δεκαετία, να εφαρμόσει τις αρχές της κανονιστικής μεταρρύθμισης σε ορισμένες τομεακές πολιτικές. Στηριζόμενη στην αρχή της επικουρικότητας και της αναλογικότητας επιχείρησε τη μείωση του όγκου των ρυθμίσεων, την υποχρεωτική επεξεργασία και πρόταση εναλλακτικών λύσεων, τη χρήση του ελέγχου αναγκαιότητας και την ανάλυση των κανονιστικών επιπτώσεων στις επιχειρήσεις. Μέσω οργάνων κοινωνικής διαβούλευσης και πιλοτικών προγραμμάτων για τη βελτίωση της ποιότητας του κανονιστικού περιβάλλοντος λειτουργίας των επιχειρήσεων, και ιδιαίτερα των μικρομεσαίων, εκπόνησε στις αρχές του 2000 μια οριζόντια πολιτική κανονιστικής μεταρρύθμισης με το όνομα «καλύτερη νομοθέτηση». Με αλλεπάλληλες αποφάσεις των κοινοτικών οργάνων και σημαντικότερους σταθμούς τις Συνόδους Κορυφής της Λισσαβόνας (2000) και του Λάακεν (2001) και τις συναντήσεις Υπουργών Δημόσιας Διοίκησης, από το Στρασβούργο (2000) μέχρι τη Ρόδο (2003), η ΕΕ επιβεβαίωσε την πρόθεσή της να δρομολογήσει συγκεκριμένα μέτρα πολιτικής για την προώθηση της καλύτερης νομοθέτησης. Στο Λάακεν υιοθετήθηκε στο σύνολό της η έκθεση της ειδικής ομάδας εμπειρογνωμόνων για την «καλύτερη νομοθέτηση», η οποία είχε συγκροτηθεί με απόφαση των Υπουργών Δημόσιας Διοίκησης στο Στρασβούργο. Η έκθεση της ομάδας αυτής, η οποία περιέχει δύο σχέδια δράσης, ένα για την Επιτροπή και ένα για τα κράτη-μέλη, αποτελεί, μαζί με το πρόγραμμα της ίδιας της Επιτροπής για την απλούστευση των διοικητικών διαδικασιών, την πρώτη ύλη μιας ευρωπαϊκής στρατηγικής για την κανονιστική μεταρρύθμιση .

Τα κοινά σημεία της ευρωπαϊκής πολιτικής για την «καλύτερη νομοθέτηση» με την πολιτική της κανονιστικής μεταρρύθμισης του ΟΟΣΑ είναι πολλά, αλλά εμφανίζουν και ορισμένες διαφορές: Α. Η ΕΕ θέτει την κανονιστική μεταρρύθμιση σε κοινωνικο-πολιτικό πλαίσιο ευρύτερο από εκείνο του ΟΟΣΑ. Σ’ αυτή τη διευρυμένη εννοιολόγηση, ως στόχος περιγράφεται όχι μόνον η δημιουργία ευνοϊκών συνθηκών ανταγωνισμού και η απελευθέρωση των αγορών, αλλά και η ευημερία όλων των κοινωνικών εταίρων και των πολιτών της Ευρώπης εν γένει. Περαιτέρω, επαναλαμβάνονται οι πάγιοι σκοποί του κράτους δικαίου και αποδίδεται σε αυτό δεσπόζουσα θέση, σε μια αντίληψη για τη διακυβέρνηση που δεν αναγνωρίζει ιεραρχική σχέση μεταξύ των κοινωνικών συστημάτων, αλλά σχέση λειτουργικής ισοδυναμίας στο πλαίσιο ενός δικτύου . Β. Αυτή ακριβώς η περισσότερο «κοινωνική» προσέγγιση της ρύθμισης επιτρέπει τη διεύρυνση της κατανόησής μας για τη βελτίωση της ποιότητας των ρυθμίσεων, γεγονός που συνιστά τη δεύτερη διαφορά της «καλύτερης νομοθέτησης» από την κανονιστική μεταρρύθμιση. Πέραν της ΑΚΕ και της κοινωνικής διαβούλευσης, παραδοσιακά εργαλεία βελτίωσης της νομοθεσίας -όπως η κωδικοποίηση και η απλούστευση- (επαν)εμφανίζονται να συνεργούν στην αναβάθμιση της κανονιστικής ποιότητας. Όλα τα εργαλεία της καλύτερης νομοθέτησης εννοείται ότι πρέπει να εξυπηρετούν τις αξίες της αναγκαιότητας, της αναλογικότητας, της διαφάνειας, της λογοδοσίας, της απλότητας και της προσβασιμότητας. Η «καλύτερη νομοθέτηση», ως ευρωπαϊκή στρατηγική για την κανονιστική μεταρρύθμιση, βρίσκεται ακόμη στα σπάργανα και κάθε πρόβλεψη για την έκβασή της είναι παρακινδυνευμένη. Χρειάζεται, όντως, μεγάλη αισιοδοξία για να ελπίζει κάποιος στην τιθάσευση τόσο των 95.000 σελίδων του κοινοτικού κεκτημένου, όσο και του απροσδιόριστου αριθμού σελίδων των νομοθεσιών των κρατών-μελών, ώστε να μπορέσουμε να οδηγηθούμε σε πραγματικά αποτελέσματα στη μάχη κατά της πολυνομίας και της κακονομίας.